在《特种设备事故还是生产安全事故 处罚额度差额数百万（一）》一文开篇引用的案例中，针对特种设备发生的安全事故，应急管理部门依据《安全生产法》等相关规定，对涉事单位甲公司实施了行政处罚。甲公司认为案涉调查报告认定案涉事故属于特种设备，监管部门应当依据《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等进行处罚，遂将应急管理部门推向了被告席。最终，甲公司一审、二审均胜诉。

为何针对涉特种设备事故会出现监管执法部门和适用法律依据不清晰的问题，我们在《特种设备事故还是生产安全事故 处罚额度差额数百万（一）》一文中分析了特种设备事故和生产安全事故的区分和定性。本文中将重点介绍和分析我国对特种设备、特种设备作业和生产安全的监督管理情况。

一、监管依据

在《特种设备事故还是生产安全事故 处罚额度差额数百万（一）一文中，我们已经说明《中华人民共和国安全生产法》第二条规定了，在安全生产领域，《安全生产法》确定了安全生产领域基本的方针、原则及相关法律制度，属一般法；但是，涉及铁路、电力、民航和特种设备等特殊行业和领域，另行进行了相关立法，是专门规定特殊行业和领域安全生产的单行立法，属特别法。根据《立法法》第九十二条关于特别法优于一般法的规定，应当优先适用特别法的规定。特别法就特殊行业和领域的安全生产问题没有规定的，才应当依照《安全生产法》的有关规定执行。

我国制定了《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》《特种设备事故报告和调查处理规定》等相关规定，系统地对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的适用范围、特种设备事故报告、调查和处理工作等进行了明确规定。为此，《特种设备安全法》已对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的适用范围等进行了相关规定，应当适用该规定。

二、监管部门

（一）市场监督管理部门是特种设备与特种设备作业人员的监督管理部门

《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条规定，国家市场监督管理总局贯彻落实党中央关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理工作的集中统一领导。主要职责是：“……（八）负责特种设备安全监督管理。综合管理特种设备安全监察、监督工作，监督检查高耗能特种设备节能标准和锅炉环境保护标准的执行情况。……第四条规定，国家市场监督管理总局设下列内设机构：……”“（十八）特种设备安全监察局。拟订特种设备目录和安全技术规范。监督检查特种设备的生产、经营、使用、检验检测和进出口，以及高耗能特种设备节能标准、锅炉环境保护标准的执行情况。按规定权限组织调查处理特种设备事故并进行统计分析。查处相关重大违法行为。监督管理特种设备检验检测机构和检验检测人员、作业人员。推动特种设备安全科技研究并推广应用。……”同时，各地方市场监管部门所公示的权力清单中均有对特种设备违法行为进行查处的职权。

《特种设备事故报告和调查处理规定》第四条规定：“国家市场监督管理总局负责监督指导全国特种设备事故报告、调查和处理工作。各级市场监督管理部门在本级人民政府的领导和上级市场监督管理部门指导下，依法开展特种设备事故报告、调查和处理工作。”

根据上述规定，市场监督管理部门是特种设备与特种设备作业人员的监督管理部门，其负责特种设备和特种设备作业人员的监督管理，以及特种设备事故报告、调查和处理工作。

（二）应急管理部门是安全生产工作的综合监管部门和个别行业领域的行业监管部门

《安全生产法》第十条第一款规定，国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

2020年12月28日，国务院安全生产委员会印发的《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》规定，国务院应急管理部门依法对全国安全生产工作实施综合监督管理，承担职责范围内行业领域安全生产监管执法工作。

依据上述规定，应急管理部门一是对全国安全生产工作实施综合监督管理，即依法行使国家安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省（自治区、直辖市）政府安全生产工作，组织开展安全生产和消防工作考核、巡查；二是承担职责范围内行业领域安全生产监管执法工作，即负责工贸行业安全生产监督管理工作，按照分级、属地 原则，依法监督检查工贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用品的安全生产管理工作。负责监督管理工贸行业中央企业安全生产工作。承担海洋石油安全生产综合监督管理工作。

其中，工贸行业是指哪些行业？应急管理部于2021年2月8日发布《关于修订<冶金有色建材机械轻工纺织烟草商贸行业安全监管分类标准（试行）>的通知》（应急厅〔2019〕17号），依据该通知，工贸行业企业（除非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹外）包括机械、冶金、有色、建材、轻工、电子、纺织、烟草、食品、电力、电信、贸易等行业生产经营单位。

三、监管方式

（一）市场监督管理部门对特种设备实施分类、全过程监管

《特种设备安全法》第二条和第四条规定，特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。

1.相关人员资格准入

《特种设备安全法》第十四条规定，特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员应当按照国家有关规定取得相应资格，方可从事相关工作。

2.生产经营许可准入、变更登记备案

《特种设备安全法》第十八条、第二十七条、第三十二条、第三十三条、第四十七条和第五十条规定，一是生产环节，国家按照分类监督管理的原则对特种设备生产实行许可制度。二是销售环节，特种设备销售单位销售的特种设备，应当符合安全技术规范及相关标准的要求，其设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维护保养说明、监督检验证明等相关技术资料和文件应当齐全。特种设备销售单位应当建立特种设备检查验收和销售记录制度。禁止销售未取得许可生产的特种设备，未经检验和检验不合格的特种设备，或者国家明令淘汰和已经报废的特种设备。三是使用环节，特种设备使用单位应当使用取得许可生产并经检验合格的特种设备。禁止使用国家明令淘汰和已经报废的特种设备。特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标志应当置于该特种设备的显著位置。四是改造修理环节，特种设备进行改造、修理，按照规定需要变更使用登记的，应当办理变更登记，方可继续使用。五是检验检测环节，从事本法规定的监督检验、定期检验的特种设备检验机构，以及为特种设备生产、经营、使用提供检测服务的特种设备检测机构，应当有与检验、检测工作相适应的检验、检测人员，相适应的检验、检测仪器和设备，且有健全的检验、检测管理制度和责任制度。

（二）应急管理部门实施综合监管和行业监管主要是事前许可准入，事中监督检查和事后调查处理。

1.事前许可准入

事前的许可准入，一是包括对企业经营有关安全生产许可事项的审批，如安全生产许可证、经营许可证；二是包括对生产经营单位主要负责人或管理人员安全资格许可，特种作业人员取得操作证的培训、考核和发证。

２.事中安全检查、专项整治和技术监察

（1）安全检查，包括日常监督检查、全行业或重点领域的安全大检查、督导检查组明查暗访、新法颁行时的执法+普法式检查、重要节假日前后检查等；

（2）专项整治，即政府出于整治某种市场行为、某个行业或者突出的社会问题的需要，由主管部门或多个部门，在较短的时间内从重、从快地进行的行政检查、执法处罚行动。在安全生产领域，如矿山安全专项整治、道路交通安全专项整治、有限空间作业安全整治。

此外，还包括技术监察，主要有对危险性较大的设备、危害性较严重的作业场所和特种作业的监察，对生产经营单位现有防护措施与设施完好率、使用率的监察等。

３.事后救援和事故调查处理

《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定，生产经营单位发生事故后，一是要依法按时上报；二是要积极展开救援；三是协助事故组展开的事故原因调查；四是承担事故责任，积极整改。监管部门以此加强安全生产工作的监管，以切实使得生产经营单位承担安全生产全责任。