（一）案件基本情况

2020年6月30日，最高院做出了（2018）最高法行申第2613号《陈某某再审审查与审判监督行政裁定书》。该裁定书认为：

“本案核心争议为被申请人福建省政府作出的涉案《事故调查报告的批复》是否具有可诉性。针对再审申请人陈某某在原审阶段提出的撤销涉案《事故调查报告的批复》的诉讼请求，两审法院分别以该批复属于行政机关内部处理行政事务的文件、对陈某某的权利义务不产生实际影响，以及该批复并非直接对其的事故责任所作的最终处理决定（系过程性行政行为）、所产生的法律效果能够被最终的处理行为（刑事立案侦查、起诉、审判）所吸收等理由，认为其诉求不属于行政诉讼受案范围而未予支持。总体上看，原审法院的上述认定和处理并无明显不当，本案被诉批复是否可诉的判断标准，在于对陈某某的权利义务是否产生了实际影响。

根据涉案事故发生当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。上述规定精神在2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项中亦有明确体现。同时，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款之规定，从上述规定内容和程序看：

一方面，从一般规则角度分析，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。

另一方面，从特定情形角度分析，不排除实践中一些人民政府针对事故调查报告等所作的批复，虽然从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。因此，判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对上述司法解释有关对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为之规定的科学理解和准确把握。人民法院在审理涉批复的案件时，要防止一刀切，不宜泛化认定相关实际影响而将批复一律纳入行政诉讼的受案范围，亦不可片面限缩援引司法解释上述规定而将批复一律拒之门外。要结合案件的具体情况，看是否对当事人的实体权益产生重要影响和侵害，是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复之可诉性作出科学合理的界定。

此外，依照《生产安全事故和调查处理条例》第三十二条规定,受到行政处罚、处分乃至被追究刑事责任者，有权通过相应的法定途径提出异议、主张权益。

本案中，涉案《事故调查报告》本身针对陈某某的表述为对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。上述表述内容，是在认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定性意见。而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故调查报告的批复》，表述为原则同意腾龙芳烃（漳州）有限公司‘4•6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见，要求督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见，并要求向社会公开事故调查报告。上述表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定。可见，涉案事故调查报告及其批复符合实践中大多数事故调查报告及其批复的共有特点，没有直接设立或者改变陈某某具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。因此，能够适用司法解释的上述规定精神，不作为行政诉讼的受案范围。陈某某仍可以通过刑事诉讼审判监督等法定程序寻求救济，在其他纠纷处理环节中对作为定案证据的《事故调查报告的批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议。上述具体情形，与最高人民法院此前认定有关事故调查报告批复可诉的一些案件，个案的具体情况并不相同。对于陈某某的相关再审请求和理由，本院不予支持。”

（二）案件分析

从最高院的上述分析可以看出，《生产安全事故调查报告的批复》是否可诉的判断标准，在于对当事人的权利义务是否产生了实际影响。实际上，这一判断标准与全国人大法工委关于“对人民政府关于安全事故调查报告的批复决定能否申请行政复议”的答复是一致的：批复决定同意处以行政处罚的责任人，可以对批复决定提起行政复议，复议机关应当对批复进行全面审查。批复决定同意处以行政处分或者涉嫌犯罪移交司法机关追究刑事责任的责任人，不能申请行政复议，可以按照相应法律规定提出申诉等。

二、地方高院裁判要旨梳理

针对人民政府作出的《生产安全事故调查报告的批复》是否可诉的问题，结合前述对最高院及地方高院裁判要旨的梳理，笔者认为：

《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款亦规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，涉案行政行为是否可诉，应当结合具体案情判断涉案行政行为是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。

首先，一方面，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起做出批复，即《生产安全事故调查报告的批复》系上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。另一方面，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，生产安全事故调查报告一般包括事故经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，事故性质和事故责任认定，事故责任者的处理建议以及防范和整改措施，《生产安全事故调查报告的批复》一般表述为“原则同意关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，只是一般性、概括性和程序性的表述，没有直接设立或者改变当事人具体的权利义务，不会当事人的权益产生直接影响，不属于可诉的行政行为。

其次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”实践中不排除一些人民政府针对事故调查报告等所作的批复虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，有关机关将依据批复作出行政处罚决定，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。此种情况下，人民政府作出的《生产安全事故调查报告的批复》对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。例如，在最高院(2018)最高法行再127号行政裁定书中，涉案62号批复对《调查报告》予以同意及要求松滋市安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定便确定了再审申请人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式即对再审申请人处以人民币12万元的罚款。松滋市安监局其后对再审申请人作出涉案行政处罚决定受62号批复的拘束，明确以该批复为依据作出了涉案行政处罚决定。可见，62号批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。