城市更新是对整个城市功能和空间布局的优化，往往涉及老旧小区、厂房改造，历史城区保护更新，以及市政基础设施和服务设施、城市公共空间等更新，顺利推进需要更新改造资金的持续有力注入。对房屋产权人和土地使用权人而言，如何募集城市更新项目的资金以顺利实施城市更新改造活动，是其重要关切。对地方政府而言，如果没有社会资本的注入，仅靠财政资金，会面临更新改造资金不足的情况，严重影响更新进程。对市场主体而言，参与城市更新项目是开展投资，获取收益的重要渠道。
住房和城乡建设部2021年发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，以下简称“63号文”），对城市更新项目的资金保障政策和更新模式予以指导。63号文明确：一是，应探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。二是，应探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由开发方式向经营模式转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
63号文为各地正确建立城市更新发展模式提供了指导性意见，“政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造”成为各地制定资金支持政策的原则性要求。实践中，由于各地区对城市更新的定义不同，纳入城市更新范围的项目也有所区分，因此城市更新项目资金来源路径有所差异。本文以北京市为例，结合其他地区已有经验，对目前城市更新项目中的资金支持路径进行以下梳理。
财政资金的投入是各地城市更新活动的主要资金来源渠道之一。《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）明确，市、区人民政府应当加强相关财政资金的统筹利用，可以对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，纳入城市更新计划的项目，依法享受行政事业性收费减免，相关纳税人依法享受税收优惠政策。10号文及四个配套细则明确，城市更新所需经费涉及政府投资的主要由区级财政承担，各区政府应统筹市级相关补助资金支持本区更新项目。对老旧小区改造、危旧楼房改建、首都功能核心区平房（院落）申请式退租和修缮等更新项目，市级财政按照有关政策给予支持。对老旧小区市政管线改造、老旧厂房改造等符合条件的更新项目，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。
从北京市的各项配套政策来看，主要包括以下几类：一是，属于政府投资范畴的项目，依据《政府投资条例》，可以直接通过政府直接投资或资本金注入方式，以及投资补助、贷款贴息等方式投资城市更新项目，例如《加强腾退空间和低效楼宇改造利用促进高精尖产业发展工作方案（试行）》（京发改规〔2021〕1号）中提到的，老旧厂房改造、腾退低效楼宇改造等项目给予市政府固定资产投资补助资金支持。二是，依据中央和北京市财政政策对满足一定条件的项目予以专项财政资金补助。例如依据《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）、以及《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》（京建发〔2021〕121号）、《关于老旧小区综合整治市区财政补助政策的函》（京财经二〔2019〕204号）等文件，老旧小区改造等项目享有的中央专项财政资金支持以及北京市财政补贴政策。三是，通过税费减免政策实施的补助等，例如《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》（京经信发〔2022〕68号）提出的，对于纳入城市更新计划的老旧厂房更新改造项目依法享受行政事业性收费减免，相关纳税人依法享受税收优惠政策。
二、物业权利人自筹资金改造
就北京市而言，城市更新活动中的物业权利人包括不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等。物业权利人是城市更新改造的主体，自然可以通过自行筹措资金的方式实施更新改造活动。
北京市的城市更新规定明确了可以探索使用住房公积金的方式筹措资金，对实施危旧楼房和简易楼改建的城市更新项目，建立物业权利人出资、社会筹资参与、政府支持的资金筹集模式，物业权利人可以提取住房公积金或者利用公积金贷款用于支付改建成本费用。《北京市老旧小区改造工作改革方案》（京政办发〔2022〕28号）也提出了老旧小区改造可以使用住房公积金，“明确使用住房公积金支持老旧小区改造的操作办法。允许提取本人及其配偶名下的住房公积金，用于楼本体改造、加装电梯、危旧楼改建和交存专项维修资金。支持居民申请公积金贷款用于危旧楼改建，明确提取和贷款操作流程。”
市场主体参与城市更新活动是城市更新项目资金筹措的重要方式。北京市鼓励市场主体参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目，《条例》对此作出原则性规定，具备规划设计、改造施工、物业管理、后期运营等能力的市场主体，可以作为实施主体依法参与城市更新活动，并依据具体更新项目享有经营权、收益权。例如，对于首都功能核心区平房院落保护性修缮、恢复性修建项目，北京市明确，实施主体完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可以获得经营房屋的权利。对于公共空间类更新项目，企业可以通过提供专业化物业服务等方式运营公共空间。
其他省市亦有专门针对支持社会资本参与城市更新的政策文件，例如，天津市住建委发布了《关于鼓励和支持社会资本参与市政基础设施、城市更新等领域投资建设的通知》，明确支持社会资本可以参与城市更新项目的体检评估、规划设计、投资建设、运营管理全过程，开展产业导入、配套服务等经营活动。具体参与模式包括社会资本特许经营权模式、可采取政府和社会资本合作（PPP）模式，以及探索采取政府匹配资源、社会资本综合开发模式，通过政府匹配土地开发、物业经营、招商引资、冠名权等资源，实现社会资本自平衡。
四、通过各类金融产品和融资政策为城市更新项目提供融资
各地开展城市更新活动以来，如何通过各类金融产品和融资政策为城市更新项目提供融资，是资金支持政策的重点内容。就北京市而言，《条例》规定，鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金，鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，为城市更新提供项目融资。《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》中亦提出，要求主管部门创新建立城市更新基金、使用银行信贷资金和保险资金、使用住房公积金、开展REITs试点、发行专项债等金融支持政策。结合北京市的实际案例经验和其他地区已有经验，概括有以下几种融资模式：
1. 使用银行信贷资金。自提出城市更新任务以来，中央和地方政府大力鼓励银行等金融机构参与城市更新项目，银行贷款主要包括政策性银行和商业银行贷款合作。据查询，2020年，北京市政府确定的首个历史文化街区老城保护和城市更新试点项目，菜市口西片老城保护和城市更新项目获得了金融机构的专项贷款产品。在实施过程中，中国工商银行北京分行向总行申请产品创新，专设城市更新贷款产品，为项目提供13亿元贷款。北京银行则为该项目实施主体申请融资贷款13亿元，用于支付菜市口项目政府拨款之外申请式退租、房屋恢复性修建及修缮、基础设施改造提升、申请式改善及各项费用等支出。《条例》也规定了对于实施首都功能核心区平房院落保护性修缮、恢复性修建的城市更新项目，可以通过直管公房经营预期收益等应收账款质押，鼓励金融机构向获得区人民政府批准授权的实施主体给予贷款支持。
2.设立城市更新基金。目前，从城市更新基金的发起人角度看，城市更新基金主要有两种形式，一种是政府主导的城市更新基金，一般由财政部门负责实施，当地城投公司牵头负责具体代为出资人职责。据查询，目前北京市的实践经验有以政府主导的城市更新基金。如北京市海淀区设立中关村科学城城市更新与发展基金，总规模300亿元。该基金由海淀区政府分别与北京建工集团有限责任公司、中国建筑第七工程局有限公司、上海宝冶集团有限公司三家大型建筑集团签订了战略合作协议，按照基金设立框架，在具体投资项目时，将由各签约企业组建的基金公平竞争，择优选定。北京经开区近日亦对外披露了设立政府投资引导基金，首期规模100亿元，引导社会资本投向符合经开区产业布局和战略定位的领域，主要投向经开区工委、管委会确定的重点产业和重点领域包括城市更新。第二种是企业主导的城市更新基金，主要是由参与城市更新项目的建筑企业和房地产开发企业发起的基金。例如上海市，上海地产集团联合招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资等多家房企和保险资金成立800亿元基金，定向投资城市更新项目，促进城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。未来随着城市更新项目的进一步铺开，相信会有更多的城市更新基金成立并进入运行阶段。
3.REITs信托。REITs专项信托方式是北京市城市更新行动计划中明确提出的。关于REITs，中国证监会、国家发展改革委2020年发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）是推进实施相关工作的指导意见。北京市依据中央政策也出台了《关于支持北京市基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）产业发展的若干措施》（京发改〔2020〕1465号），明确了北京市基础设施领域REITs产业发展的具体措施。上述政策为以公共服务设施及基础设施建设为主的城市更新项目提供了新的发展机遇，但具体如何实施还需要主管部门进一步明确。
4.发行专项债券。北京市城市更新行动计划明确，主管部门应尽快研究发行专项债券的方式为城市更新项目提供融资。根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）的规定，地方政府专项债券是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。关于专项债的资金投向领域以及发行具体要求，中央《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号）等一系列文件为地方政府规范发行城市更新专项债提供指导，各地政府发行专项债应符合上述文件的要求。
《北京市老旧小区改造工作改革方案》（京政办发〔2022〕28号）提到了发行老旧小区改造专项债，明确可以通过合理打包改造项目，将配套设施收费、存量资产收益、服务设施运营收益等作为还款来源。
综上，从各地的政策看，城市更新活动中地方政府已通过各种政策和操作方式筹集资金并加以充分利用，力求解决城市更新项目资金需求大的难题，但结合上述政策来看，我们认为，在施行过程中仍需注意几点问题：一是，城市更新项目周期较长，公益性较强，对于社会资本而言，扩宽融资渠道可以帮助其参与城市更新活动的资金问题，但如何使市场主体通过城市更新享有收益和投资回报更是吸引社会资本投入的关键。因此，在城市更新活动推进过程中还需要进一步完善城市更新活动的收益模式，才能持续推进城市更新。二是，城市更新项目财政补贴力度较大，各项金融扶持政策对于地方政府财政能力的要求较高，各地政策要因地制宜根据实际情况制定政策，防范地方政府债务风险，避免因推动城市更新活动增加地方政府隐形债务。三是，城市更新活动的主体是物业权利人，项目的前期启动依赖于物业权利人的顺利推动，各地政府应进一步出台具体措施，规范引导物业权利人利用自有资金改造，协助解决其在改造过程中的各类问题，最终实现政府、企业、公众三方共赢，利益共享。
作者：陈潇笛 ；指导律师：尚娟