一、项目：从“弱鸡”到“凤凰”

分布式光伏电站在绿色能源方阵中异军突起、脱颖而出，其广阔前景已不言自明。国家能源局局长章建华在2023年1月13日国新办能源保供发布会上介绍，2022年风电光伏新增装机在1.2亿千瓦以上，占全国新增装机的78%；2022年新增风电光伏发电量占全国新增发电量的55%以上，风电光伏产业已经成为最具竞争力的产业之一。[1]

而根据国家能源局公布的数据，2021年分布式光伏达到1.075亿千瓦，约占全部光伏发电并网装机容量的三分之一；而在新增光伏发电并网装机中，2021年分布式光伏约占55%。2022年上半年光伏发电建设运行新增并网容量总计3087.8万千瓦，其中分布式光伏1965.3万千瓦[2]，约占新增量的64%。

（一）优劣易形

1.彼时的劣势。分布式光伏电站具有单体项目装机容量较低、营业收入单一依赖于屋下企业支付、项目因个体差异而难以大范围推广等特点，多年来被视作能源类投资中的边缘产品，长期被自然人和中小企业以“小打小闹”的方式所占据，而鲜有实力雄厚者如央企、投资基金涉足。与之形成鲜明对比的集中式光伏电站，则广为顶级投资者所追捧，因为集中式光伏电站项目装机容量较大、依托电网消纳而营收稳定、后期运维难度低、决策风险较小、投资业绩显著；如果是项目或资产并购，其法律关系均比较简明。

2.此时的优势。经过十多年的密集投资，优质的存量集中式光伏电站地面电站已经变得稀缺，市场投资的空间比较狭窄：对于新建项目而言，在光资源丰富且消纳条件相对顺畅的地区，集中式光伏电站所需要的大面积土地严重制约了项目在中东部地区的落地；对于存量项目而言，可再生能源基金的局促致使海量补贴资金迟迟无法到位，前期项目热潮中隐含的用地、环评、水保、建设、竣工等合规瑕疵日渐显露，地方政府急风骤雨式地执行生态环保监督指令，也令项目业主提心吊胆[3]。而在“碳达峰碳中和”目标指引和投资拉动政策之下，主管部门积极探索分布式光伏电站新业态，如市场化交易试点、整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点等，终于使得分布式光伏电站的弱点逆转为优点（开发手续相对简单、开发选址限制小、单体项目投资强度小、投资门槛低、交易活跃度高等），在投资市场中分布式光伏电站收购价格也是一路水涨船高。

（二）勃勃的生机

1.创新消纳模式。2013年《暂行办法》之后，国家能源局于2014年9月2日发布的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》中，增加了“全额上网”这一消纳模式，这使得分布式光伏电站获得了与集中式光伏电站的强烈比较优势。该通知有效的五年时间[4]里，各地涌现出大量使用分布式光伏电站指标、上网模式为“全额上网”的地面“分布式电站”；当然，另一方面也导致了监管部门和投资人对此类电站的性质、定位、标准等产生了困惑。 

2.增添新型种类。在国家能源局《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能〔2014〕406号）中，主动提出关于附属空闲场地资源开展光伏发电应用，此类光伏电站发电设施的载体由屋顶转到场区闲置的空地，十分对应污水处理厂、垃圾填埋场、散货堆场等厂区闲置空地的应用场景。从节约用地的角度出发，还出现了农光互补、渔光互补等新型互补类项目应用。而从提升房屋建筑墙面与顶层利用效益的角度出发，还出现了与传统的“安装型”太阳能光伏建筑（BAPV）[5]根本不同的光伏建筑一体化（BIPV）[6] ，差异化的理念和技术范式，形成适应不同场景下分布式光伏电站的平行建设路径。 而关于消纳模式，考虑到电站长达25年的运营期限内可能会出现导致“自发自用，余电上网”消纳模式无法运转的情形，国能新能〔2014〕406号作出了针对性的规定，允许分布式光伏电站在用电负荷显著减少（含消失）或供用电关系无法履行时将消纳模式变更为“全额上网”。

3.彰显商业属性。《暂行办法》从一开始，即将分布式光伏发电项目区分为需要国家资金补贴的项目和不需要国家资金补贴的项目，对不需要国家资金补贴的项目不纳入年度指导规模管理范围，事实上就是交由自由市场竞争处理；而即使是需要政府补贴项目，也鼓励各级地方政府通过市场竞争方式降低分布式光伏发电的补贴标准。

国家能源局《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》中，对需要国家补贴的新建光伏发电项目，以投资主体为标准作出新的分类，即户用分布式光伏项目（自然人业主自建自用）和工商业分布式光伏发电项目（就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目），并根据光伏技术水平提升、成本降低、开发建设质量和消纳利用明显改善的现实，积极推进平价上网项目建设、严格规范补贴项目竞争配置，将上网电价作为重要竞争条件，优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目。

（三）隐患与困难

1.地方监管日趋严厉。一方面，国家能源局《暂行办法》对发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件的豁免，仅限于项目备案，而非彻底消除监管要求。如水利部在2022年5月24日印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》后，地方政府即在各地清理并拆除了一些分布式光伏发电项目。举重以明轻，水利部曝光的“江苏省天岗湖光伏等碍洪问题，涉及的是被国家能源局2017年批复的光伏发电领跑项目，但是其也在淮河水利委员会、江苏省河长办和宿迁市政府的持续督促下被拆除[7]。另一方面，光伏产业整体上已趋成熟，不再受到国家政策的特别保护，此前各地方政府对相关职能部门的抑制也日渐放松，导致分布式光伏电站项目完全暴露在强监管的场域中，导致一些地方的“一刀切”作法与刚性执法对中小规模的业主构成重大压迫，如陕西雄风新能源有限公司因柴油发电机更换产生的废机油露天存放，未按照《危险废物贮存污染控制标准》要求进行贮存，而被榆林市生态环境局定边分局于2022年9月19日罚款10万元[8]。合现推断，存量分布式光伏发电项目由于此前在业务许可、规划、土地、环保等方面的疏忽、漏洞，甚至是某些非正式的地方性片面优惠措施等，出现违规并被处罚的概率会相当高。 

2.“隔墙售电”步履艰难。“隔墙售电”是通俗说法，即允许分布式能源项目通过配电网将电力直接销售给邻近的能源消费者，电网公司仅就输配电服务收取“过网费”。2017年国家发展改革委和国家能源局联合下发的《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》，提出可以采取直接交易、委托代售、销售给电网企业等三种模式予以实施。但是，在推行过程中遭遇了重重阻碍，试点交易迟迟无法落地。最主要的原因在于，现行电力体制下的电网企业仍然是一种超强存在，“隔墙售电”既不能离开电网而独立存在，但是却反过来增加电网公司的运营负担、侵蚀其既有利益领地。除非电网企业的“过网费”收取标准能够完全覆盖其因此遭受的损失与负担（包括因相关交易合同无法执行，电网企业全额购买参与交易项目产生的电量等），否则“隔墙售电”的试点[9]与推广，都将只是一种不能落地的纸面方案。 

三、合规：多样化生态中的不败宝典

分布式光伏发电的显著特点是广泛的适应性以及生态的多样性，由此也衍生了同业竞争的激烈性与地方监管的严厉性，因此针对具体的项目业主而言，“防守就是最好的进攻”，只要守住了合规底线、确保项目正常运转，即是实现了商业目的且勇立于不败之地。以下从合规业务实践的角度，分为新项目建设运营与存量项目并购两个方面予以阐述。

（一）项目建设与运营

1.关于备案文件（路条）。当前分布式光伏发电项目的备案权限已下放到地市或县区级，并且户用项目还是由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。尽管如此，《暂行办法》第十三条规定“各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等。确需变更时，由备案部门按程序办理”，对于项目业主而言重点并不在于不变更，而在于发生变更时需要报请备案部门按照既有程序办理。

2.关于场地使用的合规性。《暂行办法》第十六条规定“分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性，项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时，项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议，视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议”，究其实质，其指导性远超过强制，对于确保项目本身的有效成立与运行具有基础性意义。因此项目业主应当落实建筑物、场地及设施的使用协议或租用协议，尽量与电力用户签订标准的合同能源服务协议。

3.设计、安装及施工合规。《暂行规定》第十七条“分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质”，在现实中是触发比例最高的条款之一，项目业主往往会因商业成本上的考虑对此打折扣。而事实上光伏电站的设备质量、工程质量直接影响发电量，而发电量又直接影响项目收益，因此无论是收购已完工的光伏电站项目，还是在建的增量项目，都应关注其设计质量、设备质量和工程质量。

4.竣工验收与建成投产。根据《光伏发电工程验收规范》，光伏电站的验收主要包括土建工程、安装工程、绿化工程、安全防范工程以及消防工程等；《暂行办法》第十五条   “鼓励地市级或县级政府结合当地实际，建立与电网接入申请、并网调试和验收、电费结算和补贴发放等相结合的分布式光伏发电项目备案、竣工验收等一站式服务体系，简化办理流程，提高管理效率”，为竣工验收提供了通畅的路径。项目业主应当确保完成各项竣工验收工作并获取相关验收文件。

5.完成并网调试和验收。《暂行办法》第二十四条规定“分布式光伏发电项目本体工程建成后，向电网企业提出并网调试和验收申请。电网企业指导和配合项目单位开展并网运行调试和验收”。

6.某些用地问题。分布式光伏电站的用地类型有：（1）升压站及运行管理中心用地，需依法办理建设用地审批手续；（2）通过架空线路架设的集电线路，其杆塔基础用地也为永久用地，应办理建设用地审批手续；（3）直埋电缆方式敷设的集电线路，也需办理建设用地审批手续。如果未能符合土地管理法规的要求，则容易出现重大的合规事件，给项目建设运营带来负面影响。如天津华电北宸分布式能源有限公司未经土地行政主管部门批准擅自占用滨海新区小王庄镇刘岗庄村集体土地3695.9平方米建设光伏发电升压站，被天津市规划和自然资源局滨海新区分局处罚[10]。

7.水土保持问题。此类问题尽管并不多见，但恰恰是特别难以弥补的合规管理漏洞。如北京建新鸿远光伏科技有限公司分布式光伏并网发电项目因未向水行政主管部门按时报送监测情况，就被北京市房山区水务局罚款1万元[11]。

8.环评与环保问题。环保历来为合规事件多发领域，所产生的行政处罚数量也最多。如河津市国昶新能源有限公司在未依法报批环境影响评价文件的情况下，于2016年4月开工建设“2万千瓦分布式光伏发电项目”，于2016年6月30日建成、于2016年7月1日并网发电，直至环保检查时仍未通过竣工环保验收，构成“未批先建”和“未验先投”两个违法行为，被河津市环境保护局合计处罚拾壹万元。[12]天津航动分布式能源有限公司也因“未验先投”被天津市东丽区生态环境局罚款25万元。[13]

9.安全生产问题。如荣成市浩润能源有限公司分布式光伏发电项目施工时造成一人死亡，相关责任主体被荣成市应急管理局罚款叁拾伍万元。[14]

10.特种设备相关问题。天津航动分布式能源有限公司因使用未经检验的锅炉《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条的规定，被天津市东丽区市场监管局罚款3万元。[15]

（二）项目投资并购

1.存量项目补贴问题。2021年8月1日生效的国家发展改革委《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》，明确规定“2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。”故对2021年8月1日前备案的项目并购，必须核查其是否已纳入可再生能源资金补贴目录，而即使已被纳入补贴目录也还须进一步核查是否其可以在规定时间内完成建设；而对于其中尚未纳入补贴目录的项目，则应重点核查其是否满足进入补贴目录的条件，以合理推算投资成本和未来收益。

2.强制招投标程序。《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》第二条规定 “……必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目……”光伏电站项目属于新能源基础设施项目，依法应通过招标选定项目的勘察、设计、施工等项目建设参与单位[16]，否则项目单位将遭受行政处罚。

3.其它行政违法处罚。对于存量项目合规管理来说，既有的其他类别行政违法处罚也应当予以密切关注，及时查漏补阙。如齐齐哈尔昂昂溪区南光新能源科技有限公司因在多晶硅采购中编造虚假计税依据，被国家税务总局齐齐哈尔市税务局第二稽查局罚款肆仟元。[17]

以上所述，是在通用合规准则的基础上对分布式光伏发电项目的合规风险的初步揭示。在项目实践中，各方应当将项目自身特点与通用合规风险防控措施进行要机结合，方可堪用。与此同时，还应当从充分维护项目业主的商业利益的角度出发，对《合同能源管理协议暨屋顶租赁与使用协议》（EMC合同），并网调度协议和购售电合同、并购协议等商业框架进行详尽的合规审核，当然此已超出本专题的讨论范围，待后续另议。