作者：游宗源

指导律师：罗金川、尚娟

目录

前言

一、投诉举报的定义及其区分

二、对投诉的处理

三、对举报的处理

四、投诉举报案件常见风险梳理

五、经营者如何应对职业打假人的投诉举报

前言 

近年来，市场监管领域投诉举报案件数量大幅增加。一方面，各级市场监管部门在处理投诉举报工作时面临着巨大压力；另一方面，应对职业打假人的投诉举报也日益成为经营者的一个难题。本文将以新修订的《市场监督管理行政处罚程序规定》（国家市场监督管理总局令第42号，下称“《程序规定》”）及其他市场监管法律法规[1]为依据，并结合投诉举报相关司法案例，对市场监管领域投诉举报案件办理相关问题进行梳理，以期对市场监管部门办理投诉举报案件以及经营者应对投诉举报有所助益。

一、投诉举报的定义及其区分

1、投诉

根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第20号，下称“《投诉举报办法》”）第三条，投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。

2、举报

根据《投诉举报办法》第三条，举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。

3、投诉与举报的区分

首先，申请主体不同。投诉人是认为自身合法权益受到侵害的消费者，通常是实名投诉。举报人是发现违法行为线索的自然人、法人或者其他组织，与自身权益是否遭受侵害、是否属于消费者无关，可匿名举报。

其次，处理方式不同。投诉的处理方式是调解，举报的处理方式是查处。

再次，撤回权限不同。一方面，市场监管部门鼓励投诉人和被投诉人平等协商，自行和解。投诉人与被投诉人自行和解后不想投诉的，可以撤回投诉。另一方面，举报人举报后又要求撤回举报的，不论何种原因均不具有法律效力。市场监管部门对举报人所提供的案源线索调查核实后，如果被举报人确实存在违法行为，即使举报人撤回举报，也会受到相应的行政处罚。

二、对投诉的处理

1、管辖

根据《投诉举报办法》第十二条，首先，投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。

其次，对电子商务平台经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的投诉，由其住所地县级市场监督管理部门处理。

最后，对平台内经营者的投诉，由其实际经营地或者平台经营者住所地县级市场监督管理部门处理。

2、受理

2.1受理条件

根据《投诉举报办法》第十五条，投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的；（二）法院、仲裁机构、市场监督管理部门或者其他行政机关、消费者协会或者依法成立的其他调解组织已经受理或者处理过同一消费者权益争议的；（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的；（四）除法律另有规定外，投诉人知道或者应当知道自己的权益受到被投诉人侵害之日起超过三年的；（五）未提供本法第九条第一款和第十条规定的材料的；（六）法律、法规、规章规定不予受理的其他情形。

2.1.1如何理解“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”？

本条规定原是为规制职业打假人，因其并非为生活消费需要购买商品，不符合《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条[2]对消费者的定义。[3]

司法实践中，亦有法院以举报人不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务否定其原告主体资格。例如，在“李俊昆不服杭州市市场监督管理局钱塘新区分局投诉举报告知案”中，法院认为，李俊昆在短时间内，先后四次分别在余杭区、××经济技术开发区、西湖区等购买同一款产品，以同一理由进行投诉举报，均要求查处并给予奖励，进而提起复议、诉讼案件。综合以上事实，李俊昆并非出于消费目的的购买者，其向市场监管经开分局提出的案涉投诉举报并不属于普通消费者维护自身合法权益而进行的投诉举报。故李俊昆与被诉举报处理告知书之间不具有法律上的利害关系，李俊昆不具备原告主体资格。据此，原审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定。[4]

但是，适用本条规定的案例较少，无论是市场监管部门、复议机关还是司法机关，对本条规定的适用均非常谨慎。

2.2受理告知

根据《投诉举报办法》第十四条，市场监督管理部门应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。

2.2.1告知的方式

《投诉举报办法》第十四条未对告知的方式作出具体规定，我们理解，市场监管部门可以采取书面告知、电话告知、邮件告知、短信告知等多种方式进行告知。

例如，在“李俊昆不服北京市通州区市场监督管理局行政处理及北京市市场监督管理局行政复议决定案”中，法院认为，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》以及现行有效的相关法律法规规章等均并未明确规定市场监督管理部门对于投诉、举报的核查结果必须书面告知投诉人、举报人，通州区市监局在履行法定职权并作出相应处理后，将处理结果通过手机短信告知行政相对人并不违反相关法律法规规定。[5]

此外，需要注意的是，市场监管部门在履行告知义务时应当明确告知其投诉已被“受理”，否则存在被认定为未履行告知义务的风险。

2.2.2未履行告知义务的法律责任

市场监管部门作出受理决定后未在法定期限内告知投诉人，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，存在被复议机关或法院确认程序违法的风险。

3、调解

根据《投诉举报办法》第十六条，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉。此外，根据《投诉举报办法》第十八条第一款，调解可以采取现场调解方式，也可以采取互联网、电话、音频、视频等非现场调解方式。

另外，需要注意的是，实践中投诉人（尤其是职业打假人）经常以市场监管部门未履行调解职责为由申请复议或提起诉讼，因此市场监管部门应当对调解过程进行留痕，例如对与投诉人或被投诉人的电话进行录音、做好调解记录等。

4、终止调解

根据《投诉举报办法》第二十二条，经现场调解达成调解协议的，市场监督管理部门应当制作调解书，但已经即时履行或者双方同意不制作调解书的除外。同时，未制作调解书的，市场监督管理部门应当做好调解记录备查。但是，实践中更为常见的是投诉人与被投诉人无法达成调解协议的情形。

4.1终止调解的情形

根据《投诉举报办法》第二十一条第一款，有下列情形之一的，终止调解：（一）投诉人撤回投诉或者双方自行和解的；（二）投诉人与被投诉人对委托承担检定、检验、检测、鉴定工作的技术机构或者费用承担无法协商一致的；（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；（四）经组织调解，投诉人或者被投诉人明确表示无法达成调解协议的；（五）自投诉受理之日起四十五个工作日内投诉人和被投诉人未能达成调解协议的；（六）市场监督管理部门受理投诉后，发现投诉事项应当不予受理的；（七）法律、法规、规章规定的应当终止调解的其他情形。

4.2终止调解的告知

根据《投诉举报办法》第二十一条第二款，终止调解的，市场监督管理部门应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。

此外，市场监管部门作出终止调解决定后未在法定期限内告知投诉人，属于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形，存在被复议机关或法院确认程序违法的风险。

三、对举报的处理

1、管辖

1.1一般规定

根据《投诉举报办法》第二十五条、第二十七条，首先，举报由被举报行为发生地的县级以上市场监督管理部门处理。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

其次，对电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的举报，由其住所地县级以上市场监督管理部门处理。

再次，对平台内经营者的举报，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理。

1.2特殊规定

根据《投诉举报办法》第二十八条，首先，对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的举报，由广告发布者所在地市场监督管理部门处理。广告发布者所在地市场监督管理部门处理对异地广告主、广告经营者的举报有困难的，可以将对广告主、广告经营者的举报移送广告主、广告经营者所在地市场监督管理部门处理。

其次，对互联网广告的举报，广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理。

再次，对广告主自行发布违法互联网广告的举报，由广告主所在地市场监督管理部门处理。

2、立案

2.1立案前可以进行调查，立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

2.2立案期限

2.2.1市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

2.2.2检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。

2.3立案条件

原《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号）未对市场监管行政处罚案件的立案条件进行规定，修订后的《程序规定》明确了立案条件和可以不予立案的情形：

2.3.1根据《程序规定》第十九条第一款，经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。

2.3.2根据《程序规定》第二十条第一款，经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。

2.4立案告知

根据《投诉举报办法》第三十一条第二款，举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。

在实名举报的判断上，存在两种观点。一种观点认为“实名”指的是全名，即“姓＋名”；另一种观点对“实名”进行了扩大解释，将“姓（如李先生）+电话号码”认定为实名。实践中，复议机关倾向于第二种观点；在法院层面，目前尚未检索到法院对这一问题进行直接回应的案例。

3、立案后，与《程序规定》衔接适用，市场监管部门应当按照《市场监督管理行政处罚程序规定》相关规定作出是否处罚的决定。

4、其他告知义务

4.1针对举报事项的告知义务，《投诉举报办法》仅规定了作出是否立案决定后的告知义务。作出处罚决定后是否应当进行告知，未作规定。我们理解，一般情况下市场监管部门仅履行作出是否立案决定后的告知义务即可。

4.2但是，《投诉举报办法》第三十二条规定，法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。因此，若其他法律、法规、规章有特别规定，应当按照相关规定履行告知义务。

5、保密义务

根据《投诉举报办法》第三十二条，市场监督管理部门应当对举报人的信息予以保密，不得将举报人个人信息、举报办理情况等泄露给被举报人或者与办理举报工作无关的人员，但提供的材料同时包含投诉和举报内容，并且需要向被举报人提供组织调解所必需信息的除外。

四、投诉举报案件常见风险梳理

1、未对投诉举报进行区分处理

1.1原则上，区分处理

根据《投诉举报办法》第七条，向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。若未分别处理，则存在被复议机关或法院认定未充分履职的风险。

1.2特殊情况下，可以只处理投诉（或举报）

全国12315平台分设“我要投诉”和“我要举报”两个独立入口，并且在“投诉须知”“举报须知”中分别载明“请勿在投诉中含有举报内容”“请勿在举报中含有投诉内容”，因此，可以仅处理投诉（或举报）。

例如，在“杨新东诉北京市市场监督管理局驳回行政复议申请决定案”中，法院认为，杨新东在明知全国12315平台分设“我要投诉”和“我要举报”两个独立入口、知悉通过不同入口提交申请的事项及后果的情况下，通过“我要举报”入口填写申请，应当认为其系对违反市场监管法律法规行为的举报，而非对经营者侵犯其合法权益的投诉。杨新东仅依据其在“我要举报”入口项下填写的投诉内容，不足以证明其已提出投诉申请的事实，杨新东请求北京市监局确认顺义区市监局未在法定时限内告知是否受理其投诉事项的行为违法的复议请求明显缺乏事实依据，北京市监局据此认定杨新东的行政复议申请不符合法定受理条件，并无不当。[6]

2、不予立案决定依据不足

这一问题在实践中比较常见，并常常引发败诉，未对举报事项进行充分调查即作出不予立案决定是这一问题的主要表现。我们理解，这一问题的产生与原《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》未对立案的条件进行明确，市场监管部门在执法时无法可依有较大关系。

但是，一方面，修订后的《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定符合立案标准的应当及时立案，第七十六条规定了未及时立案的法律责任；另一方面，修订后的《程序规定》明确了立案条件和可以不予立案的情形。因此，对市场监管部门而言，应当严格依据上述规定作出是否立案的决定。具体而言，判断某一案件是否应当立案，一方面要判断其是否符合《程序规定》第十九条第一款的立案条件，另一方面也要判断其是否具有《程序规定》第二十条第一款的不予立案情形。

3、未履行法定告知义务

未履行法定告知义务是市场监管部门在处理投诉举报案件时经常产生的问题，也是投诉举报人（尤其是职业打假人）申请行政复议或提起行政诉讼的主要理由。

结合前述对投诉举报案件办理流程的梳理，市场监管部门未履行法定告知义务包括如下三种情形：（1）受理投诉后未在法定期限内告知；（2）作出是否立案决定后未在法定期限内告知；（3）终止调解后未在法定期限内告知。

在如何履行法定告知义务上，我们理解，市场监管部门需要关注以下几点内容：

首先，告知形式上，不局限于书面告知和电话告知，亦可采取邮件告知、短信告知等其他告知方式。

其次，告知内容应当明确，例如受理告知应当明确告知投诉人其举报已被“受理”，否则存在被认定为未充分履行告知义务的风险。

再次，履行告知义务时应当留痕，包括对通话进行录音等。

五、经营者如何应对职业打假人的投诉举报

实践中，向市场监管部门进行投诉举报是职业打假人经常采取的措施。通过投诉举报，职业打假人一方面可以以此作为手段向经营者要求赔偿，另一方面市场监管部门调查属实并作出处罚决定后亦可以索要举报奖励。

结合前述梳理，我们理解，经营者可以从以下几个方面应对职业打假人的投诉举报：

5.1面对投诉时，可依据《投诉举报办法》第十五条规定的“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”，主张市场监管部门应当不予受理其投诉。

此外，在“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”“职业打假人”的识别上，可结合是否以牟利为目的、是否因生活消费需要、是否知假买假、购买商品是否明显超出合理消费数量、投诉举报的数量、相关行政复议和诉讼的数量等进行综合判断。

5.2面对投诉举报时，应当及时自查，判断是否存在违法行为；若违法行为客观存在，应当立即采取下架措施，停止违法行为，从而在面对投诉举报调查时主张适用《行政处罚法》第三十三条第一款或《程序规定》第二十条第一款第（一）项不予处罚或不予立案；对同类产品进行详细审查，避免因同一问题出现大规模投诉举报。

5.3就食品领域而言，经营者应当建立进货查验记录制度，全面履行《中华人民共和国食品安全法》（下称“《食品安全法》”）第五十三条规定的进货查验义务，并保存相关凭证，以证明采购及经营的合规性，从而在面对投诉举报调查时主张适用《食品安全法》第一百三十六条[7]免予行政处罚。

此外，经营者建立并遵守食品进货查验记录制度，在面临投诉举报调查时亦可主张适用《行政处罚法》第三十三条第二款或《程序规定》第二十条第一款第（三）项不予处罚或不予立案。

注释：

[1]需要注意的是，鉴于存在地方出台市场监管相关部门规章或行政规范性文件的情形，如《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》等，因此需要对各地出台的相关地方政府规章或规范性文件予以关注。

[2]《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条 消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。

[3]此外，本条亦可以作为主张不适用惩罚性赔偿的依据。例如，在“刘秀平与北京宏丰聚电子商务有限公司买卖合同纠纷案”（2019京03民终6950号）中，法院认为，与消费者为了生活需要而使用商品的目的不同，本案中刘秀平系以索赔为目的进行的购买商品等活动，购买商品是其索赔中的一个环节，其行为整体具有营利性，属于变相的经营行为，不应认定刘秀平在本案中属于消费者，刘秀平上诉要求十倍赔偿的请求，不符合《食品安全法》的规定。

[4]具体案情，见(2020)浙01行终134号。

[5]具体案情，见(2021)京04行终8号。

[6]具体案情，见(2021)京01行终230号。

[7]《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条  食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。