回顾集租房发展历程，2017年7月18日，住建部、国家发改委、财政部等多部委联合发文《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房[2017]153号），首次提出“超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作”，为开发企业开发租赁住房项目提供了一个新的用地选择（集体建设用地）。2017年8月21日，原国土资源部（已撤销）、住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。自此，各试点城市正式拉开了集租房建设的帷幕。

本文拟以北京地区集租房相关政策规定及项目开发运营案例为视角[2]，从政策依据、开发模式、申报程序、产权办理、融资方式、运营管理等方面，就集租房项目的合规运作进行探析。

众所周知，长期以来，我国土地管理法对集体土地使用权的出让、转让和出租用于非农业建设原则上持禁止态度。各地对于农村集体建设用地使用权流转的最初探索主要以试点办法的方式开展，比如2003年7月30日北京市国土资源和房屋管理局（已撤销）发布的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》（2003年8月1日生效）规定，在北京市怀柔和延庆分别选一个镇开展试点[3]。

而国家层面，2008年10月20日，中共中央委员会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》才提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，自此，开始放宽对集体土地入市的管控。2015年02月27日，全国人大常务委员会发布《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，规定“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价”，为农村集体经营性建设用地使用权入市提供了试点依据。此后，直到2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正，2020年1月1日生效）发布，才为集体经营性建设用地入市流转提供了明确的法律依据。

（二）政策依据

1.国家层面“集租房”政策依据

承前所述，集租房项目初期实践也是以相关部分政策性文件为依据，并“试点”方式开展，笔者对国家层面关于“集租房”的政策进行梳理，主要如下表所示：

2.北京市“集租房”政策依据

北京作为最早一批开展集租房试点的城市，自2017年开始加快集租房项目探索步伐，并日益完善集体土地租赁住房项目的相关政策细则，笔者梳理北京市层面“集租房”有关的主要政策主要如下表所示：

二、集体租赁住房的开发模式

（一）集体经济组织自行开发

村、镇集体经济组织作为集体土地使用权的所有人，自然可成为集租房项目的建设和运营主体。在该模式下，一般以集体经济组织为主体，有条件的村集体经济组织，也可作为项目申报主体。以集体经济组织为申报主体的，集租房涉及的土地使用权和房屋所有权归农民集体所有。

（二）集体经济组织与国企合作开发

根据64号文及376号文的规定，集体经济组织与国企[4]合作开发[5]，多指以土地使用权作价[6]入股、联营的方式与国有企业（出资）合作。该种模式下，双方须签订入股联营合同，且土地使用权入股、联营期限原则上不得超过50年。农村集体经济组织持股比例在区政府监督指导下，由双方协商确定，但集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红。国有企业在作价入股（联营）成立的新企业中所持股份转让、变更的，需提前告知农村集体经济组织，变更方案要报区政府批准，农村集体经济组织享有优先受让股份的权利。

具体运营模式为集体经济组织与国有企业通过新企业共同开发、建设并运营集租房项目，收益和风险由双方依据联营合同共享、共担，集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归新企业所有。对于国有企业而言，其通过对新企业的股权间接享有了土地使用权及房屋所有权，且可以约定以集租房项目收益权为担保进行融资，能够较好激发国企的积极性。

以首创繁星十八里店项目为例，首创新城镇与朝阳十八里店乡合作开发，项目总投资约43.6亿元，合作期限40年。村集体以土地使用权入股，占项目公司51%股权，每年获得收益分红；首创新城镇负责投资建设与运营管理，获得剩余租金收益。[7]根据北京市住建委公布的信息，本项目已获北京市第一批《保障性租赁住房项目认定书》，可享受国家及本市对保障性租赁住房相关支持政策，与本项目同时获得认定的还有顺义区高丽营镇张喜庄村集体土地租赁住房项目（S1#商业用房等23项）、平谷区大兴庄镇白各庄村集体土地租赁住房项目、大兴区西红门镇“创业之家”集体租赁住房项目、通州区张家湾镇南火垡村集体土地租赁住房项目。[8]

（三）集体经济组织与社会资本合资开发

根据2137号文及64号文的规定，集体经济组织与社会资本合资开发，多指集体经济组织以土地使用权入股或项目经营权出租的方式与社会资本合作。

其中，采取以项目经营权出租方式的，应报区政府按有关集体资产管理程序审定。社会资本方取得项目经营权后，应整体持有并持续出租运营，不得将经营权转租给其他单位，期限最长不超过50年。此种模式一般涉及代建、运营及移交三个环节，集体经济组织负责供地，让渡最长不超过50年的项目经营权（包括占用、使用、运营、管理、收益等权利），并获得保底收益和分红收益。社会资本方负责出资，但在其中并不具有股东身份，而仅是基于委托授权进行项目建设和运营，以取得代建费用及租赁运营费用为目的。相较于社会资本方竞地后独立开发模式而言，该模式仅需投入前期建设开发成本，无需支付土地对价，能极大程度缓解社会资本方的资金压力，是社会资本方比较青睐的一种集租房项目参与路径。

以全国首个集租房项目万科泊寓成寿寺项目为例，成寿寺村集体以土地经营权与万科进行合作，双方成立合资公司，将项目建成后45年的经营管理权及收益权转让给万科。万科每年付给村集体一定的保底租金收益，如果盈利超出预期，则村集体也将在保底收益的基础上，分享部分超额收益。[9]

（四）社会资本独立开发

根据376号文的规定，农村集体经营性建设用地入市试点区域，也可在项目地块公开入市交易后，由土地竞得者进行开发建设。又据《土地管理法实施条例》[10]第四十一条的规定，社会资本可通过出让或出租方式取得集体经营性建设用地，具体成交方式包括招标、拍卖、挂牌或者协议等。

以泗泾有巢国际公寓社区为例[11]，该项目地块是上海首块公开出让、用于集租房建设的农村集体建设用地，出让方为“上海松江区泗泾经济联合社”，其使用权被有巢科技投资（深圳）有限公司以1.25亿元底价竞得，土地面积2.1万平方米，计容建筑面积约4.03万平方米，出让年限70年，拟建设租赁住房套数为825套。

在社会资本独立开发模式下，出让和出租方式比较而言，出租方式因社会资本方无需一次性缴纳高额的土地出让金，而仅需根据相应租赁合同约定支付租金，是一种较为经济的集体经营性建设用地使用权流转方式。

根据2018年12月64号文的规定，集租房项目的集体用地须符合土地利用总体规划和城乡规划，坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城原则，在提前考虑市政配套条件相对完备的基础上，与城乡规划的集中建设区统筹规划，优先选择在集中建设区内进行布局。确需占用耕地的，可结合“拆除腾退”和减量发展的要求，由区政府通过开展城乡建设用地增减挂钩项目落实。

（二）申报程序

根据2017年10月376号文、64号文的规定，集租房项目还应遵照审批程序依次推进。具体而言，包括：

第一步，由项目主体拟定项目建设实施方案（内容包括：项目名称、建设地点、用地面积与四至范围、土地利用现状及规划情况、项目申报主体、资金来源、运营模式以及项目推进计划等），经区政府审核后，由区政府函报市规划国土委。

第二步，由市规划国土委牵头组织发展改革、建设、农村等相关部门，对项目实施方案进行审核。符合试点要求的，由市规划国土委报市政府批准后实施。

针对上述前两步骤，需要特别注意64号文的除外条款。也即：64号文规定，本补充意见与376号文不一致的，以本补充意见为准，故据64号文规定，除涉及农转用以外使用存量集体建设用地的，由各区政府负责依法审批即可。除此之外，2021年6月发布的22号文要求进一步简化审批流程，对不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，不再办理用地手续。探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。

第三步，项目主体[12]向规划国土、发展改革和建设等主管部门申请办理项目规划、预审、立项、用地和开工建设等批准手续（项目规划、预审、立项等手续可并联开展，农转用批复、占地批复可与项目立项、林地许可同步办理，缴纳防洪费不作为核发占地及农转用批复的前置条件，环境影响评价、水影响评价、交通影响评价等工作在施工前完成），规划条件、用地预审、立项批复、用地批复和建设工程施工许可文件等均应注明：该项目只能用于租赁，不得对外销售。

第四步，各区政府将项目审批情况上报市集体租赁住房试点工作联席会议（市规划国土委）。

（三）招标方案核准

根据2137号文，集体租赁住房项目招标方案核准按照《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规[2018]843号）、《北京市工程建设项目招标方案核准办法（试行）》（京发改规[2018]3号）的规定执行。非依法必须进行招标的项目，除项目主体自主申请开展招标外，市、区发展改革部门不再核准招标方案，项目单位可以自主决定工程发包方式。项目主体变更涉及招标方案变更的，招标方案变更手续与立项主体变更手续同步办理。

（四）产权办理

根据376号文的规定，集租房项目，项目主体可依法办理不动产权利证书（土地使用权及房屋所有权），但权利证书需按项目整体核发，且土地使用权对应的不动产权证书须注明：仅用于租赁住房建设，未经批准，不得出让、转让，不得转租，不得改变土地用途，不得出售。房屋所有权对应的不动产权证书不予分割办理单元产权证书，且权利证书应注明：仅用于租赁住房运营管理，不得出售。

（一）传统资金来源

根据376号文的规定，集体租赁住房项目的资本金及其他配套资金来源，主要包括集体经济组织自有资金（如市、区住房保障专业运营机构、园区管理机构或签约租赁的企业支付租金）、金融机构贷款[13]，及入股、联营开发模式下国有企业/社会资本方出资。

（二）拓宽融资渠道

为进一步加快保障性租赁住房发展，国务院办公厅、银保监会、住建部等先后出台政策进一步拓宽了集租房项目融资渠道，包括资产证券化、REITs、中央补助资金、公司信用类债券[14]、住房租赁担保债券，允许商业保险资金参与保障性租赁住房建设等。

具体如2020年365号文规定，农村集体经济组织或新成立的合作企业，可以集体土地租赁住房项目运营权质押、项目预期收益及履行村民（股东、社员）大会民主程序并经区政府审定同意的资产抵押融资；在项目稳定运营一定期限后，鼓励支持项目建设单位探索通过资产证券化、不动产投资信托基金等方式融资。又如2021年6月22号文，明确由中央资金对符合规定的保障性租赁住房项目建设任务予以补助；并明确银行业金融机构可发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放；企业可发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营；企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券；商业保险资金可按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。再如，2022年2月16日发布的《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》（银保监规〔2022〕5号，下称5号文）明确要求国家开发银行加大对保障性租赁住房项目的中长期信贷支持；鼓励商业银行提供专业化、多元化金融服务；引导保险机构为保障性租赁住房提供资金和保障支持；允许非银机构比如信托公司依法合规参与保障性租赁住房建设运营；鼓励银行业金融机构运用银团贷款加大对保障性租赁住房项目的融资支持；鼓励银行保险机构参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。[15]

（一）配租对象

集租房主要用于解决在本市无房或者在特定区域内无房的新市民、青年人等群体住房困难问题，重点保障城市运行服务保障人员、新毕业大学生、公租房备案家庭等群体。

（二）租金

租金应当低于同地段同品质市场租赁住房租金水平，由持有运营单位评估确定后报市、区住房城乡建设(房管)部门备案。运营单位应按每月收取租金，经承租人同意，也可按每季、每年收取租金，但不得一次性收取12个月以上租金。

（三）租期

鼓励签订长期住房租赁合同，但单次租期不得超过10年。除承租人另有要求外，单次租赁期限不低于3年；承租人要求承租3年或以内的，出租机构不得拒绝。

（四）保障性租赁住房项目认定

保障性租赁住房项目的认定由申请人向所在区住房城乡建设(房管)部门提交书面申请，各区住房城乡建设(房管)部门受理后报市住房城乡建设委进行复核，通过的项目，3个工作日内出具《保障性租赁住房项目认定书》，不通过的项目出具不予认定意见。纳入全市保障性租赁住房年度建设筹集计划的项目，由市住房城乡建设委发放保障性租赁住房项目认定书，享受国家对保障性租赁住房的专门支持政策。项目认定书有效期3年，期满前6个月内可申请续期。

（五）禁止性规定

严禁违规出售、“以租代售”、改变集租房用途或擅自提高租金，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策，不得转租。房屋建设单位和持有运营单位在宣传推广及运营期间，不得使用“赠送产权”“长期租赁”等虚假宣传字样。