结合目前现行有效的法律法规及部委规章等相关规定，就压覆矿事宜，对建设单位提出的要求具体可如下所示：

第一、项目建设之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床[1]；

第二、在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明[2]；

第三、建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆除石油、天然气、放射性矿产之外的其他特定矿种累计查明资源储量数量达到大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由自然资源部负责审批[3]；

第四、建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定[4]；

第五、在矿产资源压覆报批中，如果建设项目压覆已设置矿业权的矿产资源，建设单位还应同时与矿业权人签订补偿协议，作为报批材料之一[5]。

根据以上规定，对于压覆矿情形，结合侵权法理论和规则，实务中一般认为，（1）如果建设单位在建设项目开工之前，依法履行了压覆重要矿产资源报批手续、建设单位或其他责任主体与矿业权人达成了补偿协议或者达成补偿意向，由于建设单位的上述行为欠缺过错要件，因而不构成民事侵权行为，但矿业权人有权要求建设单位或其他责任承担主体承担补偿责任[6]；（2）如果建设单位在建设项目工程开工之前没有履行正常的报批手续，则矿业权人可以主张建设单位的行为构成侵权，并要求其承担相应的赔偿责任。

首先，在理解“压覆”时，应当注意的是，此“压覆”并不一定是指物理位置上的重叠、埋没、挤压等情形。原国土资源部早在《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）中就明确，压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）（以下简称“137号文”）也重申了此项内容。这也就是说，是否属于“压覆”以是否影响矿产资源的开采为准。没有压覆，自然就会不涉及补偿事宜。

其次，这里压覆的重要矿产资源，是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。对属于炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆,但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。

根据《民法典》第三百二十九条的规定，矿业权属于用益物权，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”涉及对矿业权人补偿的，应为矿业权人矿业权受侵害，进而引发的物权保护纠纷或在物权被侵害基础上侵权责任纠纷。暂且不论是否属于侵权行为，也不细分前述的补偿，还是赔偿[7]，单就分析承担此类损失责任的构成条件，其应该包括行为、损害结果、因果关系。

1.行为。即建设单位有在设置矿业权的矿产资源土地上所从事的项目建设具有压覆矿产资源的行为。关于建设行为是否构成对矿业权的压覆，是确定补偿与否的首要条件，因此也会存在较多争议，实践中一般可以委托专业机构进行鉴定。比如在最高人民法院（2020）最高法民终1217号案中，因前期审批阶段，对于项目是否压覆矿做了不同的批复意见，双方也各自委托单位进行了评估鉴定，但结果各不相同，因此双方未达成补偿协议。案件审理过程中，建设单位和矿业权人就是否存在压覆矿事实产生争议，后经矿业权人申请，法院决定，并由双方共同委托单位进行了司法鉴定，最终认定构成压覆事实。

2.损害结果。即压覆行为导致了矿业权人的矿业权收到了损害，矿业权的内容则包括探矿权或采矿权，并进而产生损失。此项属于事实认定问题，但在诉讼中需要提供相应的证据来证明，包括是否有损害结果，以及具体的损害大小。

3.因果关系。也即行为和损害结果存在因果关系。这里，矿业权应在建设项目建设之前依法设立，且因项目建设原因导致矿业权人被迫停止开采、无法继续开采、无法获得资源利用等结果，进而造成损失。在最高人民法院审理的（2019）最高法民申1285号案中，法院经查明，认定向矿业权人享有在先的权利，为保障高速公路分公司的温岭隧道项目建设安全，被迫停止矿山开采，由此确认采矿场的关闭系因建设单位实施建设工程造成，从而进一步确认损失及赔偿问题。

1.137号文规定的“直接损失”原则

一般而言，从损害赔偿范围的角度出发，损害通常分为直接损失和间接损失。这在侵权和违约中有着不同的处理方式。而实务中对于间接损失是否应当予以赔偿往往是争议的焦点和难点。根据《民法典》第二百三十八条规定，侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以依法请求损害赔偿,也可以依法请求承担其他民事责任。《民法典》第五百八十四条也规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。

但在压覆矿的补偿处理中则又有所不同。不论是否基于建设单位的过错，根据137号文第四条第（三）款的规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应当同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：

（1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；

（2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

上述赔偿通常被认为是“直接损失”的原则范围。司法实践中，最高人民法院在（2017）最高法民终724号中认定，“压覆矿产资源的补偿范围，应限于矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿区分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

当然，各地在137号文基础上也规定了有关压覆矿的补偿规定。因此，实务中，还有必要结合压覆矿所在的地方规定综合考虑直接损失的范围。

2.司法实践的“财产价值”[8]原则

由于137号文是一部行政管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，且仅对于压覆补偿作出了原则性的规定，导致实务中有不同的观点和做法，在具体的司法实践中也出现了法院不同审判思路的碰撞：

一方面，最高人民法院在（2017）最高法民终493号民事判决书中，指出137号文“不宜直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据”。故在处理压覆补偿标准这一问题时，还是应结合《矿产资源法》《民法典》等相关规定，根据矿业权的实际情况以及压覆影响范围等具体分析确定补偿内容。最高院认为，“探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值。”而后，在（2018）最高法民申5809号民事裁定书中也继续沿用该思路，支持矿业权人对建设单位补偿其剩余储量可能产生的预期收入的请求。

在各地方法院的判例中，典型如河北省承德市中级人民法院(2019)冀08民终2653号民事判决书，其中也引用了最高院的上述观点，认为：“采矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括采矿权人对其取得采矿许可证范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括采矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于采矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入。”

另一方面，由于涉及压覆矿权的建设项目通常是铁路、高速公路等大型基础设施建设项目，关系到社会公共利益，这使得原本属于矿业权人的矿业权需要让位于建设工程所保障的公共利益。在该背景下，法院又不得不着眼于公共利益与私人利益的平衡，参照137号文的规定，以实际投入成本为依据判令据实补偿。例如最高人民法院在其（2019）最高法民申1285号民事裁定书中，按照压覆矿产赔偿直接损失的原则进行处理。法院认为，对于评估结果中涉及营运损失、经营利润、采矿权等超出直接损失的范畴的评估价值予以扣除，仅结合矿业权人缴纳的矿产资源费用、已建的开采设施投入、现存资源储量所占整个资源储量的比例以及因项目建设导致矿山开采被迫停产的实际，酌定具体赔偿的金额。另外，在（2020）最高法民终1217号判决书中，最高院也认为需遵循137号文确认的直接损失补偿原则，据以平衡公共利益和建设单位、矿业权人的民事权益。

在地方法院层面，也有与最高人民法院类似的判决理由。比如，内蒙古自治区国土资源厅于2014年发文《关于做好国家和自治区重点建设项目压覆矿业权管理工作的通知》（内国土资发[2014]179号）对建设项目压覆矿业权的补偿，明确规定了原则上应按无偿取得与有偿取得区别对待，并进行了具体规定。据此，内蒙古自治区高级人民法院在(2016)内民终264号判决中，依据137号文和前述179号文，仅支持直接损失请求，判决部分表述如下：“根据《中华人民共和国物权法》规定，探矿权属于用益物权，具有财产价值。根据《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定，侵犯他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。该条规定是确定各类侵犯财产权赔偿金额的方法。国土资源部和内蒙古自治区国土资源厅的通知，就矿产资源被压覆如何赔偿进一步作出的规定，是对侵犯矿业权如何确定赔偿金额作出的规定，是执行《中华人民共和国侵权责任法》的规范性文件。一审判决适用上述通知确认赔偿金额并不违反《中华人民共和国侵权责任法》的相关规定。”

与此类似，新疆维吾尔自治区高级人民法院在（2019）新民终239号判决中，也直接依据137号文第四条第三款规定，判决仅支持直接损失赔偿，对于间接损失未予支持。

1.以中介机构的评估/鉴定意见为依据

在确认存在压覆矿的情况下，应首先通过测绘等形式确定压覆矿产资源的面积。而后双方协商共同委托评估公司对建设项目压覆矿产资源造成的矿业权人损失进行评估/鉴定。该等程序如无法由双方共同协商完成的，在启动诉讼后，可由一方向人民法院申请或由人民法院依职权决定委托中介机构进行评估/鉴定，以鉴定意见或评估结果作为裁判的重要依据。例如，最高人民法院（2014）民申字第690号、最高人民法院（2018）最高法民申6270号、(2018)最高法民申2451号等，都是在司法程序中对矿业权人的损失进行评估，并根据评估鉴定结果进行裁判。

2.双方达成的协议对双方具有法律拘束力

除评估鉴定外，法律并不排除双方当事人自行达成补偿协议。双方当事人签署的补偿协议系各方当事人真实意思表示，具有客观依据，且不对一方明显不利的，亦可被法院接受并作为具体的补偿依据。在（2017）最高法民终493号案件中，最高人民法院就认可了双方达成的《补偿协议》及《备忘录》，并认为“在协议书中，兰渝铁路公司同意按照前期评估、审查意见签订协议，补偿范围包括被压覆资源矿业权价值、煤矿后期开采的影响损失，同时考虑因迟延补偿所产生的资金损失等意见对其产生法律拘束力。……《备忘录》中各方协商确认矿业权补偿金额为4295.49万元，明确是以《矿权报告》及有关修改说明，结合咨询意见的回复等作为依据所形成……本院予以确认。”

综合上文，对于建设项目涉及压覆矿的处理，从预防和解决纠纷的角度来看，项目前期的压覆矿批复等文件对于建设项目的顺利实施至关重要。在确认压覆的情况下，建设单位和矿业权人通过补偿协议约定具体的补偿事宜是最有效的解决方式。

而在双方未能达成补偿协议时，往往会因为是否属于压覆矿存在不同理解，同时，对于建设项目是否造成矿产资源损失以及具体的损失范围等问题也都会发生争议。不论补偿采用直接损失原则，还是财产价值原则，都存在一定的瑕疵，对于从根本性解决问题仍有不足，尚有待进一步探讨。在现阶段，对于压覆矿的补偿仍需要借助鉴定评估或双方当事人协商的方式，以便最终解决问题。